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    我国环境行政不作为问题的探讨_环境问题

    时间:2019-01-04 05:23:33 来源:myyuju个人图书馆 本文已影响 myyuju个人图书馆手机站

      中图分类号:C936 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)05-139-02   摘 要 党的十七大精神要求各级政府加强环境保护,实现国民经济又快又好的发展,但是近年来地方政府为了增长当地的GDP,不惜破坏环境的事件层出不穷,如洱海事件,厦门px事件等。地方政府环境行政不作为难责其咎。本文将就2010年武汉引起争议的东湖事件探讨我国的环境不作为问题,并就此问题提出一些对策和建议。
      关键词 环境行政 不作为 问题
      
      一、环境行政不作为的定义
      1.行政不作为的定义
      行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务,应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务,并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。所谓行政中“不作为”行为,是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。
      2.环境行政不作为的定义及其特点
      环境行为不作为的主体是环境行政主体,它们依职权应该积极的对环境、资源、生态的保护和合理利用负有环境监管的义务。因此环境行政不作为的定义就是:环境行为主体为了实现对环境、资源、生态的保护和合理利用而负有法定积极的环境监管义务,有能力有条件履行却拒绝履行,不完全履行或者延迟履行该环境监管法定义务的行为。
      环境行政不作为的特征有:
      (1)违法性
      环境行为主体无故或故意放弃对环境、资源、生态的保护和合理利用而负有的对法定环境监管义务的职责,对社会公共利益和相对人环境利益造成了侵害。
      (2)潜伏性
      由于环境问题的特殊性,环境行政不作为的问题通常不会马上曝光,要经过一个较长的时间,出现了较为明显的环境破坏或者是污染问题对周边的影响十分突出的时候才会受到人们的关注。
      (3)危害的严重性
      环境破坏的后果是难以逆转的,随着人类社会发展对于生态平衡大破坏,大自然的自我修复能力也变得更加脆弱。这里存在两个层面上的问题:1,就地球而言,人类不是唯一的地球居民,更不是地球的主宰者,人类并没有权利为了所谓的“经济发展”大肆破坏生态环境;2,就人类本身而言,地球只有一个,如果一直坚持着牺牲环境求发展的短视发展观,人类的将来也是令人堪忧的。环境行政不作为无疑是助长了粗放式发展破坏环境。
      (4)利益主体的难以确定性
      在我国,涉及个人利益的行政不作为行为,在《行政复议法》和《行政诉讼法》中都有相对比较完善的规定,受到侵犯的公民、法人和其他组织,可以为了维护自己的利益来寻求法律救济。但是我国公共利益主体却因为法律方面的不完善而出现了缺位的现象,由于缺乏明确和具体的利益关系人,使得当公共利益受到侵犯的时候,难以得到有效的保护。然而公共利益是社会公众的福利,也是全体社会成员利益的综合体,环境问题正是公共利益受到侵害的一种典型代表,它关系着所有社会成员生存的大问题,当环境遭到破坏的时候,利益相关者在数量和类别上却难以界定,因此“有权利必有救济,有损害必有赔偿”这个法律的基本原则也无法解决环境破坏或污染事件中公共利益主体因无资格而缺位的问题。
      二、东湖事件中的环境不作为
      今年春季,广州时报首席记者姚海鹰在网络上爆出了深圳央企华侨城以低价将国家4A级风景区武汉东湖风景区内450亩的水面用“土地”名义竞得,并规划填湖修建星级酒店,规划设计已经完成,并且在尚未通过国务院批准的情况下,先行动工,2010年5月止,两百亩水域已被填过半,在两百亩附近的渔光村以及和平村还出现了暴力拆迁的现象。武汉华侨城在东湖景区内的项目为:由深圳华侨城集团投资的“地产+旅游”模式,总占地面积3167亩,地跨武汉市洪山、武昌、青山和东湖管委会四个行政区域,其中60%面积在东湖核心风景区内。建设项目包括一个欢乐谷主体公园,一个水上公园和一个都市娱乐休闲区,其“欢乐谷”项目计划2011年10月试营业。另,还包括“东湖新城”等两个地产项目①。在东湖风景区的范围内出现了填湖,填原住民的鱼塘以及暴力拆迁等各种违法行为,面对公众的疑惑和责问,不仅湖北省内大大小小的媒体集体噤声,相关的行政责任主体也无一主动出来给公众一个合理的解释。相关行政责任主体如下:
      1.东湖风景区管理委员会
      根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于改革东湖风景区管理体制的通知》(武发[2006]10号),经湖北省机构编制委员会批准,设立武汉市东湖生态旅游风景区管理委员会,为市人民政府派出机构,市属正局级单位。将中共武汉市委东湖风景区工作委员会更名为中共武汉市委东湖生态旅游风景区工作委员会,为市委派出机构,中共武汉市委东湖生态旅游风景区工作委员会与武汉市东湖生态旅游风景区管理委员会合署办公,统一行使东湖风景名胜区规划和管理职能②。根据其机构职责的规定来看,该机构应该对风景区内的建设项目按照国家的规定进行严格的审批,建设部1995年(建城字第557号文)《关于武汉东湖风景名胜区总体规划的批复》第四条规定:“严格禁止在风景名胜区内乱砍滥伐林木、污染湖水、开山取石以及乱建房屋等违法活动”。此外,就在2008年1月1日,湖北省人大颁布施行《武汉东湖风景名胜区条例》,该《条例》第十九条明确规定:“风景区内禁止建设污染环境、破坏生态、景观的企业和设施。风景区核心景区内禁止建设旅馆、招待所、培训中心、休(疗)养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”。但是东湖风景区管理委员会仍然在政府的支持下让华侨城进入到风景区内进行开发。对于华侨城的项目,东湖管委会并没有主动进行政府部门的信息公开,在武汉市市民提出申请后才提供给该市民相关材料,但是对于有些问题的解释仍然具有可疑性。比如在关于“两百亩”被填埋的问题方面,管委会的解释是:“那是非法的建筑公司违法填埋的。”这种答案无法令人信服,更加凸显了该机构存在行政不作为的问题。
      2.武汉市环保局
      武汉市环保局的职责包括从源头上防止对环境的污染和破坏,监督和检查自然保护区和风景名胜区,参加审核城市开发中的环境保护的内容等。东湖风景区既是自然保护区也是风景名胜区,其大面积的水体也是环保局的保护对象,然而面对现今东湖的环境破坏和今后可能会遭遇的污染问题,环保局并没有作出符合其行政职责的举动。
      3.武汉市水务局
      武汉市水务局的职责包括:主管全市河道、堤防、湖泊、水库(包括人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)并组织整治;监测向江河湖库、其他水体及排水管网排污的水量、水质;依法查处非法填湖等破坏水资源的违法案例等。对于东湖风景区范围“两百亩”被填埋的违法事实,武汉水务局并没有依法行使其职责。此外,东湖周围还存在生活污水未经处理直接排放到湖内的现象,虽然市民多次举报,水务局也没有作出任何补救工作。
      4.武汉市国土资源规划局
      武汉市国土资源规划局的职责包括负责中心城区(含东湖生态旅游风景区)建设工程的规划选址、定点、依法办理相关的审批手续并进行备案工作。武汉市国土资源规划局还设有东湖风景区分局,分管东湖风景区的工作。但是他们却莫名其妙的允许华侨城指“湖水”为“土地”,并以低价竞得。
      以上四个主要的行政责任主体的行政不作为行为大多是属于依职权行为构成的行政不作为,这类行政不作为通常是行政责任主体在发现某种事物状态出现应该依职权实施特定的作为义务却没有及时作为。这在环境行政不作为上就表现为出现了对环境进行破坏或者污染的事件,相关的行政责任主体却放弃了作为的义务而选择不作为。
      三、我国环境行政不作为问题的对策
      环境行政不作为具有其特殊性,并且对于社会的危害范围广,持续时间长,可逆转性小,因此必须要采取有效的对策来防止、减少环境行政不作为的发生。
      1.加强立法建立控制环境行政不作为的长效机制,从源头上制止这种行为
      目前我国环境立法存在很大的缺陷,首先,我国的《宪法》和《环境保护法》规定有环境权③,但是没有将环境权作为公民的一项基本权利加以规定,环境立法层次较低。其次,环境问题中受害人和加害人的主体地位严重不平等,加害人通常是政府或者企业,而受害人通常是平民百姓,再加上环境问题中的的主体界定比较困难,使得环境问题的加害人侵权行为得不到制裁,受害人的权利得不到保障,更无从提起补偿。再次,法律对于环境问题的具体内容漏洞过多,很容易被钻空子。因此,国家应该对环境权具体化,并且进行保护环境的法律意识层面上的改革,摒弃过去以“人”为中心的环保态度。
      2.解决环境行政责任主体之间的职能交错问题,提高机构的工作责任感和积极性
      以东湖的问题为例,东湖具有多个行政责任主体,但是这不但没有使得东湖的环境保护工作实现了高效,反而使得东湖的问题日益严重,事出多门经常会带来权责不一,相互推诿的问题。因此可以借鉴国外的做法,由中央设立环保综合部门,并且强化环保综合部门的中心管理地位,使之独立于政府,由专家团体组成,提高该部门的环保专业水平,改变地方环保部门受制于地方政府的局面。
      3.完善环境行政不作为的法律救济制度
      首先,可以建立环境行政公益诉讼制度。目前我国尚未形成这样一个制度,只有民间的法律环保斗士为了环保的事业,为了追回环境问题受害人的利益艰难的孤军奋战。其次,扩大公共利益的利益相关者主体范围,例如,可以赋予环境保护团体以申诉权。在东湖事件中,曾经有民众希望以提起行政诉讼的方式来阻止华侨城进入东湖景区,但是苦于难以找到直接的利益相关者作为受害人主体提起诉讼(只有在拆迁中遭遇暴力拆迁的人们才是直接受害者,他们可以提起诉讼,却因为其他问题不愿意出面)。
      4.加强公共监督
      首先,公共监督的实现要依赖于政府工作的信息公开,然而现在的公示制度存在着公示期短,公示的方式少,公示的平台难以为广大民众所知等问题。因此有必要利用多个媒体进行重大环境事件的公示,并且延长公示期。其次,应该依法对关乎公共利益的问题进行听证会,以东湖事件为例,应该在华侨城进入武汉之前,就东湖开发的问题举行听证会,征求各方意见。再次,公众应该对重大的环境问题具有知情权,媒体作为社会的良心,应该敢于曝光各种环境违法行为和环境行政不作为的行为。
      
      参考文献:
      [1] 姚海鹰博客.
      http://yaohaiying315.blog.省略/146900373.html
      [2]武汉东湖生态旅游风景区管理委员会官方网站.http://www.省略/news/zwgk/10114328.html
      [3]唐大为.试论公民的环境权利.环境理论和实践.中国环境理论出版社.1993:315.

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