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    网络模式视阈下的政府间财政关系 ppp融资模式

    时间:2018-12-30 18:22:02 来源:myyuju个人图书馆 本文已影响 myyuju个人图书馆手机站

      摘要:随着社会的发展,政府间的关系从集权与分权模式逐步向网络模式转变。由于财政关系是国内政府间关系的核心,它直接决定着政府间关系的状况,因此改革政府间财政关系适应网络社会发展的要求是西方各国的普遍选择。改革开放以来,我国政府间的关系也出现了网络模式的特征,但是由于我国财政管理体制改革滞后,我国政府间财政关系不能适应网络模式发展的要求,因此调整政府间财政关系是今后财政管理体制改革的必然选择。
      关键词:政府间关系;网络模式;财政关系
      中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2009)07-0039-04
      
      财政是一切政府行政活动的基础,财政关系是国内政府间关系的核心,它直接决定政府间关系的状况。因此,在中央与地方各级政府之间的财力分配,直接决定中央与地方各级政府实现其职权的能力,从而决定中央与地方各级政府在整个公共事务管理活动中的地位与权威。随着社会的发展,政府间的关系从集权与分权模式,逐步向网络模式转变,政府间的关系发生了变化,相应政府间的财政关系也应随之调整。而我国政府间的财政关系不能适应网络模式发展的要求,因此改革政府间的财政关系,以使其适应网络社会的要求,是我国今后改革的方向选择。
      
      一、政府间关系发展变化的趋势一网络模式
      
      20世纪80年代以来,在世界性的改革浪潮中,政府间的关系发生了很大变化,由集权与分权模式向网络模式转变。我国政府间关系也出现了一些网络化的特征。
      (一)西方国家政府间关系发展变化的趋势及特征
      政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系,它既包括纵向的中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。在20世纪80年代以前,政府间关系的调整一直围绕着中央集权与地方自治进行。20世纪80年代以来,政府间关系呈现出网络化的发展趋势。1网络模式作为政府间关系的新型模式,其主要特征有:
      第一,政府机构中等级色彩弱化,导致组织机构出现扁平化。网络关系中的各个政府虽然在管辖权限上有差别,但等级色彩与隶属关系已大大弱化,并趋向消亡。在网络世界中,政府之间联系的发生不以等级制为前提,它们的关系是多向度的、交织性的,而非等级制中自上而下的垂直控制,在政府组织结构上呈现出扁平化的特征。
      第二,相互依赖与分权。相互依赖是网络的本质特征。网络之所以存在是因为单个政府无法依靠自己的单独行动达到目标,而需要依靠其他政府的资源。如,中央政府制定政策需要地方政府提供信息,中央政策目标的实现需要地方政府的政策执行,而地方政府的目标实现需要中央政府合法性的权威和资金支持。地方政府间需要相互提供资金、技术、劳动力以及市场等资源才能实现共赢。相互依赖性的提高需要实现政府间权力的分享,才能实现资源在各个政府之间的均衡配置。因此,网络在某种意义上是一种“多中心的制度安排”,各个政府都掌握着一定的资源,因而能够成为相对独立的决策中心,但同时又都必须依赖其他政府的资源,实现各自的目标,追求自身的利益。
      第三,信任与合作。网络世界中的各个政府之间,尤其是地方政府之间不是互相孤立的,当它们无法依靠自身的资源达到目标时,它们会主动进行联系,因此它们会选择合作而不是竞争。如果说行政命令是等级制的核心机制的话,那么信任与合作则是网络的核心机制。
      (二)改革开放以来,我国政府间关系发展变化的新特点――出现网络模式的端倪
      改革开放以前,我国实行高度中央集权的计划体制,政府间关系是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这一模式下,政府间关系主要有三个显著的特征:一是在政府间的结构上,主要体现为层级隶属关系。二是在政府间的权力分配上,实行中央高度集权。三是在政府间的横向关系上,阻隔多而联系少。改革开放以来,随着经济社会的发展,我国政府间关系出现了网络模式的端倪。
      第一,等级制结构发生变化,政府行政层级减少,中心城市地位上升。这种变化体现在两个方面:一是准层级的压缩。建国以来,中国地方政府层级的设置经历了多次的调整,并最终形成了省、县(县级市)、乡三级制和省、市、县(县级市)、乡四级制并存,以四级制为主的较为稳定的局面。除了这些正式的层级之外,事实上还存在着非正式的层级,即“准层级”。如,在省县之间设置的地区行政公署以及在县乡之间设置的区公所。改革开放以来,我国地方政府的层级结构呈现出不断减少的趋势,这种趋势主要体现在准层级的减少上。二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响。改革开放以来,我国城市的地位不断上升,如设立15个副省级行政中心(如南京、青岛),他们在经济上享有省级行政中心享有的经济管理权限。这在很大程度上推动了中心城市的进一步发展,他们对周边城市的经济辐射能力、综合服务能力大大增强。2
      第二,中央向地方分权,地方自主权不断扩大。改革开放以前,中国实行的是集权制,从20世纪70年代末80年代初开始在经济体制和政治体制上进行了全面改革,在总体上呈现出向地方分权的倾向,使政府间的关系出现了根本性的变化。主要体现在两个方面:一是中央向地方下放权力。财政上,扩大地方财政自主权,改变中央统收统支的财政管理体制,地方开始拥有某种程度的财政自主权和独立发展能力。在权限上,中央向地方下放了部分项目审批权和物价管理权,并把一些由中央控制的企业下放给地方政府。二是地方自主权扩大。改革开放以来,在中央与地方关系调整上,改变了原来中央高度集权、地方是中央附属物的等级制模式,开始奉行在中央统一领导下发挥地方主动性、积极性的原则,地方干部管理权限扩大。1984年7月,遵照关于改革干部管理体制的精神,中央组织部下放干部管理权限,中央由原来下管两级(国家机关部委和省一级、地厅级),改为下管一级(国家机关部委和省一级),地厅级干部由省级党委管理,扩大地方政府的干部管理权限。
      第三,横向联系不断增强。改革前,我国实行的是高度集权的中央计划经济体制,中央的利益高于一切,企业以及地方政府行为都由中央计划安排,其自身的经济利益没有得到体制的承认。因而企业与地方政府缺乏追求地区利益与发展地方经济的热情。在改革开放过程中,一系列经济政策的改变承认了个人、企业与地方的独立经济利益,一元经济利益主体随之为国家、地方和企业、个人等多元经济利益主体所取代,地区经济利益主体地位不断增强。在此过程中,兴起了以中央政府和地方政府为组织者和协调者的各种形式的区域经济开发和区域经济合作区。如,作为我国经济发展龙头的长江三角洲,上海、浙江、江苏相互间合作不断增强,长江三角洲区域内地方领导人高层会议定期召开已经形成制度。地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系, 从而增加了地方政府之间的相互依赖性。
      
      二、我国政府间财政关系不能适应网络模式发展的要求
      
      由于财政关系是政府间关系的核心,因此,财政制度的有效性有利于连接各级政府。二战以后,西方国家大多通过中央政府和地方政府间财政关系的政策性调整,去重新划定政府间的权力范围,以适应网络社会的发展要求。改革开放以来,虽然我国对财政管理体制进行了几次改革,特别是1994年实行的分税制改革,让地方政府拥有了自己的税种和一定的税收自主权,但这种权限非常有限,中央政府在财政关系中仍然处于主导地位,这种政府间的财政关系不能适应网络模式对政府间关系的要求。
      (一)网络模式下组织结构呈现扁平化,而我国政府层级和财政层级太多
      网络模式下,政府之间是平等的,等级观念被大大弱化,科层制被打破,政府层级呈现扁平化的趋势。西方许多国家政府的层级只有三层,如美国、德国等国,主要包括联邦政府、州政府和地方政府。而我国政府和财政层级有五级之多,它不仅造成了政府机构的臃肿庞大、掣肘扯皮、低效浪费等严重问题,也不利于各税种在各级政府间的分配,它是我国省以下分税制财政管理体制无法推进的根本原因。
      (二)网络模式要求向地方分权,而我国地方政府没有税收立法权,省级以下政府没有独立的税种
      我国现行的分税制尚不完善,在地方政府中只有省级政府拥有单独的分税税种,除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权限已明确下放到地方以外,其他税种的管理权全部集中在中央。由于省级政府没有税收立法权,导致地方政府无法利用地方税种的调整来促进地方经济的发展,也无法有效地利用税收手段,吸引外部资源流入本地,带动当地经济的发展。由于中央政府拥有绝对的权利,将税源稳定、税基宽的税种划为中央税或共享税,真正意义上的地方税主要是城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税等一些小税种,使得地方税的税种和收入不断减少,如,原属于地方收入的个人所得税,从2002年起,已变成了共享税;地方分享的证券交易印花税,也由2002年以前50%的分享比例降为2002年以后的3%。
      另外,由于分税制的不完善,省级以下的地方政府还没有纳入分税制的体系中。省以下的地方政府没有独立的税种,地方各级政府为了保证本级的预算平衡,将收入上划,支出下移,造成处在权利等级最末端的乡镇财政普遍困难,负债严重。
      上述情况表明:与地方分权相适应的真正的分税制还没有建立起来,这与网络模式下向地方分权的要求不一致。
      (三)转移支付制度不规范,均等化的公共服务无法实现。地方政府间的横向联系不对等
      网络模式下各级政府是平等的、相互依赖的,各级财政不论其层级和官阶的高低,相互间的身份也应是独立平等的。在我国,由于中央政府掌握着大部分收入(大约60%)地方政府只掌握小部分收入(大约40%),再加上转移支付制度的不规范,产生了“马太效应”,造成东、中、西部公共服务的差距拉大。有关研究显示:我国地区间公共服务水平的差距在2000-2006年期间呈逐步扩大的趋势,这一点可以从公共服务指数的变异系数看出来。公共服务指数是衡量某地区综合公共服务水平的指标,公共服务指数的变异系数(即公共服务均等化指数)在2000年的时候是0.18,然而到2006年的时候,这一变异系数达到了0.25。尽管在其中若干年度出现下降,但总体上看,还是呈现上升的趋势。3
      由于公共服务和经济发展的差异性,使得经济发达地区不愿与经济落后地区进行横向联系。如,长三角经济区主要是江、浙、沪三个经济发达的省(市)进行合作,其他经济落后的相邻省份,如,安徽、江西等省,由于缺少资金和技术,基础设施也无法和它们比拟,因此很难参与该经济区的分工与合作,尽管长三角经济区从这两个省份获得了大量的资源和廉价的劳动力。在这些经济不发达的省份,只能被动地接收长三角地区将落后的技术装备以及夕阳产业转移过来(安徽省就明确提出‘承接东部产业转移’的策略),无法主动地参与其分工合作。
      
      三、调整政府间财政关系的主要措施
      
      我国是单一制的国家,在行政管理体制上,与西方的联邦制国家有很大的差别,因此在处理政府间的财政关系时,不能照搬西方国家的一些做法,应根据我国的国情,有选择地借鉴国外成功的经验,改革政府间财政关系。
      (一)压缩政府层级,使分税制真正落到实处
      我国的政府级次太多,许多事务难以在各级政府之间形成合理的分工,导致机构膨胀,人浮于事。通过减少政府层级,不仅可以减少政府管理成本,提高政府的管理效率,还可以使分税制真正落到实处,使每一级政府都有自己独立的税种。在设立五级政府的国家实行规范的分税制几乎是不可能的,因为设立五级政府就意味着需要把税源分成五个层次。我国目前有税种二十多个,从理论上说,要科学、合理地切成五块,在五级政府之间分配几乎不可能。另外,在五级政府的国家实行规范的分税制,财政机构、金库都要按五个层次来设置,而事实证明在我国大多数乡镇设置金库不具备可行性。根据我国的经济情况,基层没有稳定的收入来支撑一级政府的运转。中国自1986年恢复乡级财政建制以来,乡镇财政就一直运行不佳,突出表现就是负债累累加剧了财政风险,恶化了财政的可持续性。特别是取消农业税以后,乡镇财政更是雪上加霜。
      目前大多数的意见是:设立中央、省和县三级政府,将市级和乡镇一级政府虚化,作为省和县级政府的派出机构。“笔者赞同三级政府的观点,但对于虚化了的两级机构,却不能苟同。因为市级和乡镇虽然被虚化了,但作为派出机构,仍然需要派出一些人员履行部分管理职能。如果撤销省级以下的市一级政府,取消市下管的县,将其作为与县平级的机构,再通过行政区划重组,将县管辖的范围扩大,撤销乡镇,不仅可以达到压缩政府层级的目的,而且不会因为县管辖的范围过大而影响到对农村公共事务的管理。
      (二)以法律的形式确定各级政府的事权
      目前我国中央与地方政府之间事权与支出划分的依据是党委、政府的有关决议、政策,缺乏法律依据,而且中央与地方政府之间的事权与支出划分不明确,政府职能“越位”、“缺位”、“错位”并存。主要体现在以下几个方面:一是地方政府责任不够明确。如,在教育资金的支出方面,存在着权限下放过低的问题,主要由县乡一级财政来负责,使得教育方面的投资严重不足。二是本应由中央政府承担的责任,却推给地方政府。如。国防武警经费的支出,通过让地方分摊武警经费等形式把支出分摊给地方政府。三是本应由地方政府承担的支出,中央也来插手。如,作为地方性公共产品的邮电通讯支出应当由地方财政提供,却由中央包揽了。5由于事权与支出划分得不明确,各级政府为了保证本级财政平衡,随意下划事权与支出,使得政府间相互依存关系变成了单纯的等级控制关系。
      各国经验表明,各级政府间事权划分得越清楚,政 府之间的收支矛盾就越少,财权、财力的使用效率就越高。根据经典的财政理论,政府事权划分主要考虑三个原则,即效率原则、公平原则和经济稳定的原则。在效率方面,一般而言,政府层级越低与服务对象越接近,则效率就越高。在再分配方面则不一样,由于各地的经济发展状况不一致,就需要较高层级的政府统一制定分配政策。在经济稳定方面,中央政府往往具有优势。由于各个国家的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件不同,因此世界上不存在一种统一的最优标准。尽管如此,各个国家的政府间事权划分还是有一些共性,即全国性的事务和教育、健康、社会福利等有关公平的项目由中央政府负责或介入,而地方性事务则由地方负责。我们要借鉴国外的相关经验,合理划分各级政府的事权,并以法律的形式确定下来,避免上级政府随意将支出下划。
      (三)赋予地方政府一定的税收立法权和税收征管权,以适应分权的要求
      随着社会的发展,分权是一种世界的潮流,我国也不例外,因此中央政府要将部分税收立法权和征管权下放给地方。要在保证中央主导地位的前提下,适度赋予地方必要的税收立法权。为统一全国税收政策,强化中央宏观调控能力,中央税、共享税和关系全局的税收征收管理的立法权都应集中于中央。同时,为便于地方政府因地制宜、因时制宜、灵活机动地处理本地区事务,有效实现政府职能,应根据健全分税制财政管理体制的要求在全国税政统一的前提下,区别地方税种的不同类型,让地方分享地方税的部分立法权。如,在中央授权范围内,地方政府可以开征具有地方特色税源的地方性税种,并制定具体的征税办法,以地方法规的形式发布实施,然后报全国人大常务委员会备案;扩大地方政府的税收管理权限,将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府,给予地方政府一定幅度的税率调整权。
      (四)合理划分各级政府收入,使地方各级政府拥有独立税种和稳定的收入
      政府的层级变成三级以后,就可以将各税种在各级政府间划分,使各级政府都拥有独立的税种,以避免上级政府将收入上划。德国是将税收数额大、税源稳定的几个大税种纳入共享税体系,由联邦、州和地方政府按照一定的比例加以分配。6通过共享税将三级政府财政纳入到一个利益共同体中,减少了各级政府间财政关系的冲突,使各级政府从博弈关系变成相互依存的关系。我们可以借鉴德国的做法,多设几个共享税,将各级政府纳入到一个共同利益中。目前我国的分税制中,实质上的共享税有:增值税、证券交易税、资源税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等七个税种。城市维护建设税主要用于城市基础设施的维护,不宜作为共享税,其他六个税种可以继续作为共享税,并按照同一个税基,确定各级政府分享的比例。其余的税种在三级政府间分割,这样就能保证地方各级政府拥有独立的税种和稳定的收入。
      (五)实行纵向与横向相结合的转移支付模式。增强政府间的相互依赖性
      我国目前实行的是纵向转移支付的方式,这种转移支付中旧体制的痕迹较重。如,税收返还、体制补助等形式,再加上专项转移支付,一般转移支付的比例较小。2002年一般转移支付占全部转移支付的比例为22%。7现有转移支付政策,在导向上是以效率优先,即在承认既得利益的前提下兼顾公平,却不利于地区之间财力均衡,不能从根本上解决我国地区间财力差距大以及公共服务能力悬殊的矛盾。因此,应该改变转移支付的方式,纵向的转移支付方式要逐步增加一般转移支付的比例,逐步减少税收返还和体制补助的数额。在此基础上,还要建立横向的转移支付制度,以逐步实现财力均等化和公共服务均等化的目标,促进区域经济统筹协调发展。改革开放以来,我国省际间的对口支援活动一直在进行,还出现了一些对口支援的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。特别是2008年汶川发生特大地震后,为加快地震灾区灾后恢复重建,由中央统筹协调,组织东部和中部地区19个省市,对口支援四川省18个县市和甘肃省、陕西省受灾严重地区。上述支援行动,虽然与真正意义的横向转移支付存在差距,但透视出我国构建区域间横向转移支付制度的可行性。因为在网络模式下,政府间是相互依存的,中西部地区为东部发达地区提供了优质的资源和廉价的劳动力,东部地区就理应对中西部地区公共服务提供一定的财力支持,也是对使用中西部资源的一种补偿。如果中西部经济发展了,东部地区生产的产品就有了更多的销路,还可以改变东部地区单一外向型的经济发展模式。参考文献:
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      责任编校:谭安华

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