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    我国区域发展政策调整与高等教育改革

    时间:2021-07-22 07:42:46 来源:myyuju个人图书馆 本文已影响 myyuju个人图书馆手机站

    摘 要: 建国以来我国区域发展政策主要经历了区域均衡发展政策、区域非均衡发展政策和区域协调发展政策三个阶段。高等教育的发展与国家经济的发展密切相关,虽然我国没有像经济政策一样明确地提出高等教育发展战略,但是从我国区域发展政策的演变过程和高等教育政策随之而进行的调整变化可以看出,我国高等教育与经济建设相互促进、相互影响的关系。区域发展政策对高等教育的结构布局、大学的学科建设与发展、高等教育管理体制改革都产生了一定的积极作用和消极影响。

    关键词: 区域发展政策; 高等教育布局; 大学学科建设

    中图分类号:G649.21文献标识码: A 文章编号: 1673-8381(2008)01-0047-06

    建国以来,我国区域发展政策主要经历了区域均衡发展政策、区域非均衡发展政策和区域协调发展政策三个阶段。高等教育的发展与国家经济的发展密切相关,经济对高等教育起着决定作用,而高等教育对经济又起着促进作用。建国以来,虽然我国没有明确提出高等教育发展战略,但是通过梳理50多年来我国区域发展政策的演变过程和高等教育政策随之而进行的调整变化,可以看出我国高等教育与经济建设相互促进、相互影响的关系,同时区域发展政策的变化勾勒了我国高等教育的整体结构布局,经济政策是高等教育区域政策调整的主导因素,我国大学的学科建设和发展深受高等教育区域政策的影响,而高等教育区域政策的演变则伴随着高等教育管理体制改革不断深入和完善。

    一、1949年—1978年

    ——区域均衡发展政策

    新中国成立初期,我国现代化经济基础非常薄弱,国际环境十分严峻。从上世纪50年代初到70年代中后期,我国制订和实施了区域均衡发展政策。中央政府通过高度集中的计划指令实现地区间的均衡发展,采取的政策手段有两种:一是通过调控财政收入的划拨与分配比例,要求沿海发达地区上交较高比例的财政收入,同时对中西部给予适当的补贴。二是通过计划指令,将国家基本建设投资和布局向中西部倾斜。这些政策的实施主要有两个目标,一是经济和社会目的,另一个是国防安全目的。

    为适应国家经济建设和社会发展的需要,使中西部地区与沿海地区的高等教育均衡发展,这个时期我国制定了高等教育均衡发展的宏观调控政策,进行了大规模的院系调整。从1951年起,根据国家建设的整个计划和各地区的具体情况,全国高等学校有计划有步骤地进行全面或重点调整。当时前苏联援建的156个重点工程项目有4/5布局在内地,仅西部地区就占了44项,因此,这次调整的主要目的是为这些重点项目输送工业建设专门人才,调整的重点是从沿海地区向内地迁移高校。1952年下半年,教育部根据“以培养工业建设人才和师资为重点,发展专门学院,整顿和加强综合性大学”的方针,以华北、东北、华东为重点在全国范围内进行了高等学校的院系调整,新设了钢铁、地质、水利等12个工业专门学院。高等教育部在《关于1955—1957高等学校院系调整有关事项的通知》中明确提出:“高等教育建设必须符合社会主义建设及国防建设的要求,必须和国民经济的发展计划相配合,学校的设置分布应避免过分集中,学校的发展规模一般不宜过大,高等工业学校应逐步地和工业基地相结合。”[1]495 1955年,沿海地区一些高等学校被迁至内地,有的是将同类专业、系迁到内地组建新校,有的是将学校全部或部分迁到内地建校,武汉、兰州、西安、成都等城市在这个时期建设了一批高等学校,最值得一提的是交通大学的迁校。1957年,国务院将交通大学的大部分专业及师生迁往西安,小部分留在上海并与原上海造船学院及筹办中的南洋工学院合并。1959年,西安和上海的两个学校分别独立成为西安交通大学和上海交通大学。在这次调整中,高等工科院校调整力度最大,为适应当时我国经济建设对专门人才的迫切需求,借鉴前苏联发展高等教育的经验,还发展了多科性工业高等学校和高等工业专门学院,1958年院系调整结束后,我国共有高等学校791所,工业院校251所,综合大学27所,师范院校171所,工业院校数量占到全国学校总数的31.7%,成为培养工业建设人才的坚实基地。此外,经过调整,内地高校的规模和数量得到了扩充,改变了建国初期高等学校过于集中在少数大城市尤其是沿海大城市的不平衡状况,如陕西高校由3所增加到7所,河南高校由2所增加到4所,内蒙古高校从无到有,建立了2所[2]。

    建国后近30年时间里,由于历史上政治局势的复杂变化和国际环境的影响,我国的区域均衡发展政策受国防战略和社会主义公平原则的双重约束,中央政府一方面通过“政治动员”的方式进行经济建设,另一方面政府的投资重点全面向西部转移,加速了内地的经济发展,缩小了长期以来存在的地区间差距。同时,我国处于高度集中的计划经济体制下,无论是经济方面还是高等教育方面,中央政府高度集权地控制和支配着经济资源和社会资源,国家有财力进行宏观调控,对物资调度、资源配置有较大的掌控权,因而使得对西部倾斜投资,向西部地区迁校、建校成为可能。

    二、1979年—1999年

    ——区域非均衡发展政策

    党的十一届三中全会召开,标志着我国进入了一个新的历史时期。随着社会主义市场经济的建立,国家的经济管理体制、资源配置方式、经济发展战略都发生了重大转变,经济发展的重点从重工业转向了轻工业,开发的地区从中西部转向了沿海地区,地方政府对市场调节和配置资源的积极性逐步增强,我国与西方发达国家的关系逐步实现了正常化,国际形势趋于缓和,和平与发展成为时代的主题,我国实施了改革开放政策,采取了效率优先的非均衡发展战略。

    区域非均衡发展政策的实施,充分发挥了沿海地区地理位置的比较优势和良好的发展基础,增强了地区的经济活力,使沿海地区的经济增长率在20多年持续保持在全国领先水平,沿海地区的经济迅速发展起来,人民生活水平大幅度提高,我国的综合经济实力大大增强,但是,它也为中、西部区域经济的发展带来了一些问题,如东西部经济的差距进一步拉大,区域经济增长不平衡。1979—1992年期间,东部沿海地区的广东、浙江、福建、江苏和山东的年均增长速度分别达到了13.26%、12.55%、11.56%、11.20%和10.61%,而天津、上海、辽宁及广大中西部地区的经济增长速度都低于全国的平均水平。其中青海省的年均增长速度仅为4.7%,只相当于广东省(含海南省)的35%,浙江省的37%。

    我国经济体制改革的逐步深化,社会经济结构、产业结构的非均衡发展,尤其是区域经济发展的不平衡,深刻地影响了高等教育发展的速度、规模和结构。东部沿海经济发达地区经济发展迅速,产业结构向更高一级集中,对高等教育的依赖程度也越来越强,同时居民生活收入水平的提高也使人们对高等教育的需求日益旺盛,计划经济体制下的高等教育管理体制已不能满足高等教育发展的需求,国家对教育资源统包统揽地配置已严重制约了高等教育的进一步发展,地方政府需要更多的学校办学自主权,以满足地方经济发展的需要。尽管我国高等教育政策在这一阶段没有明确提出重点发展战略,但是高等教育管理体制改革不断深化使高等教育区域非均衡发展趋势更加明显。

    1985年5月,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“为了调动各级政府办学的积极性,实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制。中央部门和地方办的高等学校,要优先满足主办部门和地方培养人才的需要,同时要发挥潜力,接受委托,为其他部门和单位培养学生,积极倡导部门、地方之间联合办学。”[1]2288

    1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第十三条规定:“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这样,我国高等教育实行中央和地方政府两级管理、分工负责,以地方政府为主的管理体制便以法律的形式确定下来。

    新时期我国高等教育管理体制的确立使地方政府在专业设置、招生和毕业生等方面与以往相比有了较大的自由度和更多的办学自主权。而各地区经济发展的不平衡、不同地区政府的财政能力直接影响了高等教育发展区域的不平衡,主要表现为经济发达地区同经济落后地区的高等学校生均经费投入的差距明显拉大。1997年,广东省地方政府事业性教育经费投入达到17 604 644千元,而投入最低的宁夏只有678 365千元,两省份相差达到25.9倍[3]。各地区高等教育规模发展的绝对差异也在扩大,各省市自治区每万人口大学生的标准差从1978年的3上升为2000年的38.5[4],由于高等教育对地方经济的依附性日益增强,地方经济发展较快的省份,高校发展也较快。以广州市为例,1989年广州高等教育在校生人数为71 690人,2002年在校生增加至299 037人,增长了4.7倍[5],此外,为适应经济发展的需要,职业技术学院和成人高等教育学院得到了迅速发展,同样表现出地区间的不平衡。1990年的统计资料显示,在新建的114所职业院校中,43所在华东,29所在华南,西北地区只有8所,1 256所成人高等学校中,325所在华东,249所在中南,101所在西北地区[6]。由此可见,区域经济发展的不平衡,随之而来的对高等教育发展不平衡也造成了直接影响,不同地区的高校、同一地区的不同高校以及一些重点专业、学科点的不均衡投入,使高等教育非均衡发展的特征呈现得愈加明显。

    三、1999年以来——区域协调发展政策

    东西部经济差距的迅速拉大,引起了经济上区域发展的不平衡,西部经济落后表现得越来越明显。地区差距过分悬殊会产生一系列的经济、政治和社会的严重后果,引起较高的失业率和较严重的通货膨胀率,使宏观经济不稳定,也可能直接损害欠发达地区的利益,出现人才效益外溢,投资效益外溢,资源效益外溢等“效益外溢”现象[7]。20世纪末,我国政府及时调整区域发展战略,提出并制定了相应的区域协调发展政策。

    八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出:“从‘九五’计划开始,要逐步地、积极地解决地区差距扩大的问题,实施区域经济协调发展战略”,“在今后一个相当长的时期内,要实施有利于缓解差距加大趋势的方针政策,要积极创造条件朝着缩小东西部差距的方向努力。”党的十五大进一步确定了以“合理布局,协调发展,效率为主,兼顾公平”为特色的区域协调发展战略,并提出在保持东部经济发展的前提下,要加快中西部地区的发展。

    1999年底,中央提出了西部大开发的战略构想,《国务院关于实施西部大开发的若干政策措施》中提出四大开发政策,即资金投入政策、改善投资环境政策、扩大对外开放政策、吸引人才和发展科技教育的政策,通过这些政策来支持西部地区的发展。

    东西部之间的差距不仅表现在经济指标上,在高等教育的发展规模、高校之间的层次和实力水平、教学资源与经费投入、科学研究资源及成果的区域分布等等方面都表现出非均衡分布,因而,国家制定了一系列相关政策扶持西部高等教育的发展,以缩小日益扩大的差距。2000年3月,教育部制定了十项措施支持西部大开发,其中有六项关于高等教育,如“加强西部高等学校建设力度,促进高等教育的相对均衡发展”、“充分发挥高等学校的智力支持力度”、“重点建设西部地区远程教育体系,实施‘西部高校校园网计划’”、“办好内地高等学校少数民族预科班和西藏班、新疆班”、“采取切实措施,鼓励、吸引高层次人才在西部创业”、“把西部教育摆在‘十五’教育规划的重要位置”[1]956。 2001年,教育部实施了“对口支援西部地区高等学校计划”,根据西部地区重点建设高校的学科特点,采取一对一的方式,由北京大学、清华大学等13所高校对口支援石河子大学、青海大学等西部地区高校,对西部高校的人才培养、师资队伍建设、学科发展等方面进行全方位的支援和合作。

    区域协调发展政策的实施,在一定程度上缓解了我国高等教育结构布局不平衡的状况,特别是为适应西部大开发对高层次人才的需求,政府在高校设置方面开始向西部倾斜,使西部地区高校数量有所增加,高等教育区域结构得到一定改善,例如, 2004年,全国1 707所普通高校中,东部地区759所,中部地区547所,西部地区401所,分别占全国高校总数的44.46%、32.04%和23.49%[8]。同时,东西部高校之间的对口支援与合作也取得了一定的成效,西部地区受援学校已经开始或正在孕育着明显的发展和提高。据不完全统计,截至2004年底,支援学校派到受援学校的教师有144人次,受援学校接受支援学校的资金513.5万元,仪器设备2 527台,价值一亿多元的软件28套,图书13.7万册。另外,支援学校在受援学校举办文化交流活动、报告会、讲座等529场次,支援学校接受受援学校保送的硕士生345人,博士生45人[9]。

    四、我国区域发展政策

    对高等教育的影响及启示

    (一)辩证地看待区域发展政策的实施对高等教育发展产生的影响

    从建国后我国区域发展政策的变迁来看,从均衡发展到非均衡发展,再到协调发展,每一个时期都有其深刻的政治背景和经济环境,各个不同时期区域政策的实施,使经济领域和高等教育领域的问题得到凸显和重视。综观我国区域发展政策的演变过程,从整体上来看,我国的区域发展政策取得了一定的成效,它的变化发展既有其存在的合理性,也是其适应政治、经济发展的历史使然。区域均衡发展政策使我国在经济建设初期重工业迅速发展,高等教育方面工业院校和工科专业都得到了增强。区域非均衡发展政策发挥了东部沿海地区的经济发展优势,使国家综合实力得到提高,同时,随着地方政府办学自主权的扩大,地方财政投入高等教育的积极性也越来越高。区域协调发展政策的实施体现了我国政府为缩小地区间差距,实现全民的共同富裕,建立和谐社会的科学发展观,使我国经济和高等教育区域发展更加趋于合理。

    然而,区域发展政策也对我国的经济和高等教育产生了一些负面影响。均衡发展战略在政策措施上是通过抑制东部发达地区的发展,强化内地落后地区的发展,以牺牲效率为代价而进行的低水平发展;区域非均衡发展政策的实施,使东西部经济差距越来越大,高等教育公平与效率的矛盾显得更加突出;国家采取的区域协调发展政策,在经济方面国家对西部地区加大投资和倾斜力度,在政策上鼓励东部地区高校对西部地区实施道义上的援助,但是从西部大开发政策实施5年多的情况来看,国家宏观调控政策在市场经济的竞争体制下所起的作用在短期内成效并不明显,因此,国家大规模的投资并没有有效地遏止区域增长不平衡的趋势。

    (二)区域发展政策的变化勾勒了我国高等教育的整体结构布局

    目前我国高等教育的布局结构是建国以来政府不断调整政策形成的,带有浓重的计划体制的历史痕迹。1952年前后的院系调整是政府制定一系列政策引导的结果,沿海地区一些高校迁校、院系的部分专业调整合并成立新校,减少了多科性学院和综合大学的比重,而文、理、工、农、医分家,使单科性专门学院大量发展。改革开放后,非均衡发展战略使东部沿海地区经济快速发展,产业结构发生了巨大的变化,根据2002年的统计数据分析,我国的产业结构分布地区差异很大,东部地区的一、二、三产业的分布比例为11.69%∶[KG-*2]45.88%∶[KG-*2]42.13%,西部地区的比例为19.32%∶[KG-*2]44.17%∶[KG-*2]39.84%,而东部地区一、二、三产业的就业结构比例为38.49%∶[KG-*2]27.87%∶[KG-*2]35.18%,西部地区的比例为59.95%∶[KG-*2]20.41%∶[KG-*2]30.78%,可见,无论是东部地区与西部地区,就业结构与产业结构的相互拟合的[JP]程度都不是很高,而西部地区差异更加明显,此外,我国高等教育的地理布局、科类层次结构及管理体制都表现出与经济体制发展的不适应,提高高等教育资源的有效配置,重新调整高等教育的结构布局,以适应社会不断变化的需求成为高等教育体制改革新一轮的政策取向。同时,在“共建、调整、合作、合并”的指导方针下,高等学校数量有所减少,1996年以来我国已有406所大学合并为171所,特别是2000年以后大学布局结构调整的速度明显加快,一些地区高校重复设置、单科性学校过多、办学规模过小的状况有了较大改善,在一定程度上克服了我国高等教育条块分割、办学分散、效益低下等弊端,改变了综合性、多科性院校和单科性院校比例不合理的状况,优化了结构,调整了布局。

    (三)经济政策是影响高等教育区域政策变化的主导因素

    高等教育是社会系统中的一个子系统,它与社会系统中的政治、经济、文化等各子系统之间发生着物质和能量的交换,而经济对高等教育的影响最明显也最直接。从建国以来我国高等教育政策的变化历程中可以明显看出经济政策深深地影响着高等教育的改革与发展,从高度集中的计划经济体制到社会主义市场经济体制,从均衡发展区域经济到协调东西部经济上的巨大差距,经济政策始终发挥着巨大的杠杆作用。特别是20世纪以来,国际社会形势的主题是和平与发展,世界各国都极为注重发展经济,以提高国际竞争力。国家间竞争的实质是经济的竞争和综合国力的竞争,而赢得竞争则要靠科技创新和人才培养。在这样的国际形势下,高等教育与区域经济发展的关系日益密切,区域性高等教育的发展成为高教发展的主旋律,政府行为的影响因素中,除了政治、文化、高等教育自身发展需要等因素的影响外,经济因素已成为主导因素。因此,我们不仅要从高等教育的规模、结构、质量、效益等方面思考高等教育的发展,还应从高等教育发展的外部制约条件着眼,只有这样才能准确地把握高等教育运行的脉搏,以适应地区经济结构的调整,满足社会对高等教育培养人才的需求。

    (四)我国大学的学科建设和发展受高等教育区域政策影响极为明显

    1952年我国大规模的院系调整使高校学科结构布局发生了改变,奠定了我国高等教育体系基本的学科布局结构。但是这一时期的调整结果使理工科占据比重过大,忽视了财经、政法、管理等文科专业的发展。20世纪末,我国实施的协调发展政策主要是协调区域经济发展的不平衡,在高等教育内部就是调整专业设置与社会需求之间的不协调。比如,国家经济建设对软件开发及相关人才提出了明确的大批量需求,传统产业的改组、改造和优化升级,第三产业的大力发展,都对专业结构调整提出新要求。专业是处在学科体系与社会需求的交叉点上,大学中的专业会随着社会产业结构的调整和人才需求的变化而变动不居。这种变动不居表现为新的专业不断产生,老的专业不断更新或淘汰,有的专业从“冷”变“热”或者相反[10]。因此,专业设置不仅要考虑教育的外部环境,与整个经济社会系统放在一起考察,还要遵循教育内部的发展规律,符合学科发展的需要和人才培养的规律,尤其要注意教育培养人才适度超前的特点。产业结构调整最直接的反映就是人才结构的调整,随之高等学校的学科专业结构也作相应的调整,这是一个连锁过程,也是一个规律性反应。我国正处在经济和社会发展的转型期,高等学校的专业设置要根据社会需求以及高新技术发展的特点,寻找相邻学科网状结构中结合点发展新兴专业,遵循人才培养周期长和迟效性的规律,适度超前地设置专业发展方向。

    (五)高等教育区域政策的演变伴随着高等教育管理体制的改革不断深入

    随着区域发展政策的调整与变化,我国高等教育管理体制改革不断深化,高等学校的办学自主权也逐步扩大。高等教育均衡发展政策在高度集中的计划体制下进行,中央政府统一制定明确的改革方案,并以政令的方式下达改革步骤和具体时间表,高校不得违反和变更,这是一种政府主导下的集权管理方式,大学的设立、院系专业的设置、招生分配甚至教学内容都要受到各级教育行政机构的直接管理,高校没有任何自主权。20世纪80年代初实施区域非均衡战略,东部沿海地区高校在专业设置、教学方式甚至毕业生分配等方面进行了灵活多样的改革尝试,直到“中央、地方两级管理、以地方管理为主”的高等教育管理体制确立,高校的办学自主权在法律上得到了保证,地方政府、企业、社会力量等各方力量共同努力,高等教育区域非均衡状态得到一定改观。目前,我国实行协调发展政策,在社会主义市场经济体制下,高等学校办学自主权的实现程度与行政权力在市场调节的运行状态紧密相关。社会对高等教育的要求往往通过市场机制发挥作用,政府通过运用市场机制的作用调节和管理学校,行政权力与市场调节之间的力量对比在不断地发生变化,市场调节将起到越来越重要的作用,高校办学自主权的扩大就是这二者之间均衡的产物。因此,通过市场机制与行政权力的制衡,充分发挥高等学校的办学自主权,以缩小东西部差距,控制高等教育区域发展的不平衡状态,是我国区域发展政策的努力方向和理智抉择。

    参考文献

    [1] 何东昌.中华人民共和国重要教育文献[M].海口:海南出版社,1998.

    [2] 中华人民共和国教育部.三十年全国教育统计资料[M].[出版地不详],1989:214.

    [3] 国家统计局人口和社会科技统计司,教育部财务司.中国教育经费统计年鉴(1997)[M].北京:中国统计出版社,1998:364.

    [4] 谢作栩.高等教育大众化进程中的区域发展问题初探[J].广东工业大学学报:社会科学版,2001(2):11-16.

    [5] 吴开俊.广州经济结构调整与高等教育结构优化相关分析[J].高教探索,2005(2):11-14.

    [6] 国家教委计划建设司.中国教育统计年鉴(1990)[M].北京:人民教育出版社,1991:132-295.

    [7] 胡鞍钢,王绍光,康晓光.中国地区差距报告[M].沈阳:辽宁人民出版社,1995:26-30.

    [8] 戴井冈,邱国华,等.我国普通高等学校布局结构分析与思考[J].教育发展研究,2005(5):8-11.

    [9] 坚定不移地推动对口支援工作不断发展——教育部召开新闻发布会介绍对口支援西部地区高等学校工作情况[EB/OL].(2005-02-25)[2007-10-7].http:∥/edoas/website18/info8758.htm.

    [10] 冯向东.学科、专业与人才培养[J].高等教育研究,2002(5):67-71.

    (责任编辑 张向凤)

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