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    我国反倾销继发性保护问题的深层原因探析

    时间:2021-07-22 07:42:58 来源:myyuju个人图书馆 本文已影响 myyuju个人图书馆手机站

    摘要:从我国已立案的反倾销案件来看,我国发起的反倾销调查在化工行业存在明显的继发性保护问题,严重影响到下游企业和社会整体的利益,即产生了反倾销的公共利益问题。从化工行业的发展和公共利益角度的分析来看,继发性保护问题的实质是技术创新问题,其根本原因是我国相关企业的整体技术落后,自主创新能力不足。解决反倾销问题的关键是给予企业相应的激励机制,鼓励引进技术的吸收和自主创新。

    关键词:反倾销;公共利益;技术创新

    中图分类号:F752.02 文献标识码:A

    文章编号:1001-148X(2007)04-0056-04

    一、引言

    反倾销措施是一种被WTO多边法律体系所允许的贸易救济措施,其宗旨是促进公平竞争、维护正常的国际贸易秩序,它体现了市场开放与适度保护的统一。由于反倾销措施是以保护“国内产业” 的利益作为基本出发点的,因而随着贸易自由化的不断发展,它已经成为各国使用频率最高的“合法” 贸易救济手段。WTO秘书处公布的反倾销统计报告显示,从1994年到2005年,许多国家使用反倾销措施的频率在不断提高。

    从经济学理论角度而言,大多数的反倾销不仅影响了全球的自由贸易,还会降低该国整体福利。因为反倾销在保护国内产业的同时,却可能损害消费者、关联产业和本国出口产业的利益及降低社会的福利水平,而且可能会破坏同被控倾销商品的国家之间的经贸关系。由此,各国从全社会福利的角度在其反倾销法中提出公共利益(public interest or community interest)概念,即在反倾销裁决时不仅要考虑提起反倾销申请企业或行业的利益,还要考虑相关利益方。但是消费者没有利益代表而难以参与决策,政府受到各利益团体的影响以及政治层面因素的影响等原因导致了反倾销措施滥用,实际上反倾销确实损害了全社会的利益,如美国对纺织品和服装的数量限制导致美国社会每年至少60亿美元的损失。

    反倾销最先在发达国家的法律体系中引入,受新保护主义倾向的影响,频繁实施的反倾销措施影响了全球的自由贸易,对发展中国家造成了很大的损害,我国成为滥用反倾销措施的最大受害者。但近年发展中国家发起的反倾销调查也在迅速增加,WTO最新的统计数据表明,近年来发达国家成员采取的反倾销调查降到25%左右,发展中国家成为使用反倾销调查的主体。其中我国发起的反倾销调查逐年增加,2005年10月WTO秘书处公布的2005年上半年反倾销统计报告中,虽然仍然以受到22起反倾销调查排在受调查国家的首位,但在提起反倾销调查中以11起排名第四,实施反倾销措施中更以10起排名第二。这也就要求我们当前不仅要利用反倾销保护我国相关产业,还要防范反倾销滥用损害全社会的利益。而已立案的47起反倾销案件也已具备一定的统计规律性,应该从统计和实践的角度调查、分析反倾销案件的特点和形成原因,从公共利益的角度考察反倾销调查的使用情况,并找出企业提出反倾销调查的实质原因,从源头上解决问题,防范反倾销措施的滥用,这对指导我国的反倾销实践具有重要意义。

    二、我国发起的反倾销调查的统计

    商务部的最新统计数字,截至2006年1月,中国对进口产品共发起反倾销调查47起,保障措施调查1起。在这47起案件中,已经作出终裁并征收反倾销税的案件22起,无损害终止调查2起,倾销幅度低于2%终止调查1起, 申请人撤诉1起。涉及化工、冶金、轻工、纺织、电子、造纸6大行业近乎40类产品,其中化学工业行业30起,冶金行业4起,造纸行业4起,纺织行业3起,电子和轻工行业各1起,总量上看2/3以上的案件集中在化工行业,其分布如图1所示。国内参与案件申请的企业有100多家,遍布全国23个省区市,反倾销案件累计涉案金额约为100亿美元。

    从我国发起反倾销调查的产品角度来看,涉及的产品包括:新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜、不锈钢冷轧薄板、丙烯酸酯、二氯甲烷、聚苯乙烯、饲料级L一赖氨酸盐、聚酯切片、涤纶短纤维、己内酰胺、铜版纸、邻苯二酚、邻苯二甲酸酐、丁苯橡胶、冷轧板卷、聚氯乙烯、甲苯二异氰酸酯、苯酚、DI产品(二苯基甲烷二异氰酸酯、多亚甲基多苯基异氰酸酯)、乙醇胺、三氯甲烷、非色散位移单模光纤、锦纶6、66长丝、氯丁橡胶等。以上产品主要集中在原料型产品上,采取反倾销措施提高原料价格,可能会对下游的产业链产生很大影响,属于对公共利益影响明显的产品。

    从发起反倾销调查的时间角度来看,1997年12月10日对来自美国、加拿大、韩国的新闻纸反倾销调查正式立案,是我国发起的第一起反倾销调查案件,该案件在1999年6月3日的终裁中决定对韩国加拿大美国等公司的新闻纸收取9%-78%的反倾销税。

    从表1可见,自2001年开始,我国发起的反倾销调查数量明显增加,之后,每年都在20至30起之间,2005年上半年则达到了11起。以我国2001年加入WTO为时间界限:我国在加入WTO之前,共发起反倾销调查12起;加入WTO后,共发起反倾销调查35起。这表明我国加入WTO之后,进口关税大幅降低,各类传统保护措施逐步取消,融入世界贸易体系的程度在加深,在全球经济的不断融合中,贸易摩擦增加,反倾销调查的数量也在迅速上升。从企业角度而言,中国企业正在逐渐学会利用反倾销武器来维护自己的利益,贸易救济措施对维护产业安全的作用越来越突出。国际贸易中,欧盟、美国、日本为世界上的三大经济体,也是发达国家典型。发展中国家的则以中国、印度、巴西为代表。与这些主要的国际贸易国家相比,从发起反倾销调查的频率角度来看,我国与美国、欧盟等发达国家基本相当,与印度也基本相当,比巴西要高出很多,这可能是由于我国与巴西的贸易结构和贸易总量不同引起的。一个典型的例子是印度,从很高频率发起调查的2001、2002、2003年到2004、2005年迅速下降,一直下降到和发达国家基本相当,这是一个回归理性的过程。因此,与世界主要发达国家和发展中国家相比,我国发起的反倾销调查的数量和频率已经处于较高水平,要避免反倾销调查的盲目增长。

    从发起反倾销调查产品的产业链来看,己内酰胺(CPL) 、锦纶6、66长丝;聚氯乙烯、聚苯乙烯、邻苯二酚、邻苯二甲酸酐、甲苯二异氰酸酯、苯酚、DI产品(二苯基甲烷二异氰酸酯、多亚甲基多苯基异氰酸酯)、乙醇胺;二氯甲烷、乙醇胺、三氯甲烷;以上三类产品各属于一个产品链,对产品链前端的产品发起反倾销调查后引发了产品链后端产品的反倾销调查。这种对上游产品发起反倾销调查后,抬高下游产品成本,使下游企业生存困难,继而引发对下游产品的反倾销调查,称作继发性保护(cascading contingent protection)。从统计结果来看,化工行业中大部分反倾销调查都属于继发性保护。

    综合以上的统计资料,反映出我国反倾销调查的几个主要特点:(1)我国使用反倾销调查已经较多;(2)反倾销调查主要在化工行业;(3)化工行业中大部分反倾销调查属于继发性保护。因此,我国反倾销的关键是化工行业的继发性保护问题,解决反倾销引发的问题应从继发性保护问题着手。

    三、继发性保护的公共利益问题分析

    从我国反倾销的情况来看,反倾销的产品主要集中在化工行业的原料型产品和中间产品上,政府采取反倾销调查并最终征收反倾销税将提高原料和中间品价格,从而损害消费者、关联产业和本国出口产业的利益及降低社会的福利水平。公共利益理论主张,反倾销措施是对市场失灵的一种干预,是对社会公共利益的一种再分配,该分配应当致力于提高社会或国家占绝对地位的集体利益而非某个行业或特殊群体的利益,消费者和关联产业等行业的利益也应该在反倾销中进行考虑。

    从消费者利益角度考虑,只有掠夺性倾销从长期来看会损害消费者的利益,但所有的证据表明掠夺性倾销是很稀少的;许多情况下的进口是被那些老练的消费者和商人购买的,这些人本来就会避免过多地依赖国外的垄断者。因此,反倾销几乎总是反过来损害了消费者的利益,限制倾销是不明智的,长期倾销进口是应当予以鼓励的。从关联产业角度考虑,反倾销对关联产业的影响主要集中在对上下游产业之间关系和福利变化的研究上。如果反倾销使得上游产品价格上升,削弱了下游进口竞争产业的竞争力,使他们减少产量和对中间产品的需求,则这种保护引起的净利益是很小的;但是如果这种对下游产业造成的损害促使下游产业寻求保护并以此抵制进口产品,这就是所谓的继发性保护。

    在已实施的反倾销案件中,己内酰胺(CPL)和锦纶的反倾销案是一个典型的例子。2003年6月商务部做出终裁:对原产于日本、比利时、德国、荷兰和俄罗斯的进口己内酰胺征收5%-28%的反倾销税。此后,国内许多锦纶(锦纶原料的90%是CPL)生产厂家的生产经营就普遍陷入了前所未有的困境,依据化纤协会出具的一组数字:“自商务部终裁对进口CPL开始征收5%-28%不等的反倾销税,加上17%的增值税后,理论上讲, 国内锦纶生产企业的CPL原料成本上涨了5.8%-7.6%,这对于利润日益摊薄的国产锦纶企业来说,实难承受。”同时,来自台湾的廉价锦纶成品便对这些厂家的市场销售构成了直接威胁。另外,国产CPL质量并不能完全满足锦纶民用丝的生产需要,特别是高速纺方面,国内锦纶生产企业只能以大幅降低高速纺的生产,来适应进口CPL大幅减少的窘状。

    随后,由于成本的提高,锦纶生产企业对台湾的锦纶6、66长丝提出反倾销申请,2003年10月31日商务部立案调查,2004年8月27日初裁认定存在倾销,应征收0-13%的反倾销税。由于锦纶是纺纱、织布的重要原料,锦纶生产企业的不利局面和锦纶反倾销税的征收,进一步抬高了纺织服装企业的成本,极大地削弱了中国纺织服装企业出口的国际比较优势。考虑到纺织业是我国的出口大户,影响到数以万计的就业人口,2005年4月28日,商务部最终裁定原产于台湾地区的进口锦纶6、66长丝倾销幅度均在可忽略范围之内。

    己内酰胺(CPL)和锦纶的反倾销案是一个典型的继发性保护和考虑公共利益的案例。对进口己内酰胺征收反倾销税影响到锦纶生产企业和服装生产企业,锦纶生产企业生产状况的恶化继而提出了对原产台湾的锦纶征收反倾销税。而这两种反倾销税的征收一步步恶化了纺织服装企业的生产经营状况,最终纺织服装类产品成本和价格提高,损害了国内消费者的利益和纺织服装出口企业的利益。正是商务部对整个产业链和消费者利益的考虑,没有对锦纶征收反倾销税。这也是我国反倾销案例中考虑公共利益的一个重要案例。

    这种继发性保护对消费者和社会整体的福利是极为不利的。C..rupp S.Skeath(2002)认为,出于保护本国上游中间产品产业的反倾销案件,在限制上游进口产品数量的同时,对下游产品的产量有消极作用。L.Sleuwagen等(1998)在研究垂直市场结构下的继发性保护问题时指出,当产生继发性保护问题时,将会带来福利的净损失。R..Feinberg S.aplan(1993)对美国化学制品和其下游产业的实证分析证明,确实存在下游产业跟随上游产业提出反倾销的倾向。反过来,下游产业的继发性保护可能会使上游产业提出更多的反倾销诉讼。从理论和发生的实例来看,如果对锦纶征收反倾销税,将进一步抬高整个产业链的价格,成本高的企业对以出口为主的纺织服装企业造成致命性的打击,还会增加国内消费者的支出。在己内酰胺(CPL)和锦纶的反倾销案中,尽管没有对锦纶征收反倾销税,但对己内酰胺的反倾销已经明显影响到了整个产业链的利益和消费者的福利。.Stegemann(1985)认为,现行的反倾销法规是以牺牲消费者利益为代价来保护进口竞争生产者利益的,公共利益条款只在极少的情况下才具有显著的意义。这说明进口竞争生产者的利益在反倾销实践中仍然被放在最优先的位置,公共利益的考虑需要引起足够的重视。

    在我国的反倾销案件中,已出现了较多的反倾销的继发性保护问题,这类反倾销并不是分散的产品,而是化工行业的很多产业链。如果简单地对受到损害的产业进行保护,将影响到更多产业,不仅没有解决问题,反而会对国民经济发展造成结构性的影响。因此,解决继发性保护问题应从我国化工行业的发展本身与国际竞争格局来挖掘深层原因,从问题的本质上寻求对策。

    四、化工行业继发性保护的原因分析

    化学工业是国民经济基础产业之一,不仅是能源消耗大、废弃物量大的产业,也是技术创新快、发展潜力大的产业,具有技术密集、人才密集、资本密集的特征。因此,世界各国都非常重视化学工业的发展,在我国则已经形成了门类比较齐全、品种大体配套并基本可以满足国内需要的化学工业体系,建立起了门类比较完整的科研开发和工程设计队伍。

    随着经济全球化进程加快,化工行业的国际竞争日趋激烈。目前,世界主要化工产品供应充足,大部分产品已经形成买方市场,产品市场大致可分为三类:

    第一类市场是世界总体呈供需基本平衡或略有富余的局面,但各地区的发展不平衡。这类产品主要包括化肥、纯碱、烧碱、甲醇等大宗化工产品。以化肥为例,世界合成氨生产能力估计为12 033万吨(折纯氮,下同),需求量为10 810万吨,生产能力过剩约10%;尿素生产能力5 500万吨,需求量约4 822万吨,生产能力过剩约8%;甲醇生产能力过剩在8%左右。

    第二类市场是需求增长较快,生产增长也快,在一些地区,特别是发展中国家和地区,仍有一定的发展空间。这类产品主要包括合成材料、橡胶产品和醋酸、DI(二苯基甲烷二异氰酸酯)、TDI(甲苯二异氰酸酯)、1,4-丁二醇等有机原料产品。

    第三类市场是增长较快,变化较大,需求和供应不断细化。这类产品主要是精细及特种化学品。生产厂家为了适应市场的变化,不断加大研究和市场开发力度,新产品层出不穷,市场竞争呈拉锯式变化的态势。

    以上三类市场对技术和产品质量的要求各有特点,我国在不同的市场上的技术水平和生产能力也各不相同,具体情况的不同引发了反倾销申请。

    第一类市场上的产品技术含量较低,我国技术水平和产品质量已有较大提高,具备一定的技术开发能力,并实现了原材料和大部分设备的国产化,具有成本较低、生产规模较大的一定优势,在市场上有较强的竞争力,没有出现反倾销调查的申请。

    第三类市场属于高科技产品,如精细化工和化工新材料领域。我国该类产品的技术开发尚处于起步阶段,大部分产品在工艺技术、产品品种、质量上与国外有较大差距,整体竞争能力较差。该类产品主要技术引进、产品进口为主,基本上不存在国内和国外企业激烈竞争的局面,因此也很少出现反倾销调查的申请。

    第二类市场上的产品技术含量较高,我国化工行业相关产品的开发能力较强,市场化经营也较早。随着我国经济的飞速发展,市场需求量迅速增长,国内企业受技术水平和生产能力的限制,市场供应缺口量在30%-70%。而同类产品在国际市场上供需基本平衡,竞争非常激烈。随着我国加入WTO后逐渐开放市场,跨国公司面对中国巨大的新兴市场迅速跟进,不断的相互竞争使得国内市场价格降低,产品质量和服务要求提高。首先受到影响的是国内一些技术、管理较差的企业,销量没有达到预期的增长而利润急剧压缩,生存压力增大而提出反倾销申请。这种竞争对产业的影响促使政府对该产品征收反倾销税以保护该行业,但提高了下游企业的原材料成本,并影响到下游企业。下游企业在竞争中本就不处于优势地位,面对国外企业原料成本不变时,自己原料成本的提高会显著影响下游企业的生存。进而下游企业也提出反倾销申请。同样原理,反倾销申请会一步一步走向产品链的终端。这种不断提出的反倾销申请加大了整个产业链的成本,导致了整个产业链上的企业都通过反倾销申请寻求保护,形成了继发性保护。从继发性保护的形成过程来看,引发反倾销申请的根本原因是科研开发与技术创新能力的不足。第二类市场产品的技术早已成熟,我国很早就开始了技术引进,但科研投入少、基础差,缺乏创新和对引进技术的消化能力,工程化能力也较差,成套技术的开发能力弱。由此造成了市场结构性矛盾十分突出,企业规模小而散、集中度低,化工产品在品种和质量上不适应市场快速变化的要求,原料技术路线落后。在开放市场后的激烈竞争中,一些技术能力差的企业很快就无法承受市场竞争,而反倾销措施对这些企业提供保护的同时,提高了下游企业的原料成本。下游企业以更高的原料成本和跨国公司竞争中,同样,由于技术上的劣势而生存困难,不得不提起反倾销申请。反倾销措施虽然为企业获得一定的喘息时间,但保护期过后,依然需要面对跨国公司低价优质产品的竞争。而频繁的反倾销保护很可能会引发贸易争端,进一步影响到化工以外的产业,对我国经济造成重大影响。因此,化工行业继发性保护的根本原因是我国相关企业的整体技术落后,自主创新能力不足。过多的反倾销措施并不能保护整个化工行业,解决反倾销问题的关键是给予企业相应的激励机制,鼓励引进技术的吸收和自主创新,这样才能真正具备和跨国公司竞争的能力。

    五、结论

    根据WTO/TT的统计资料,笔者的分析表明我国反倾销调查的使用已经较多,而这些反倾销调查具有明显的特点:大部分属于化工行业中的继发性保护。这种继发性保护会把反倾销调查延续到产品链末端,不利于我国的整体福利和提高相关企业的竞争力,还可能会引发贸易争端。所以利用反倾销调查不能很好地解决继发性保护问题,应从根源上分析产生反倾销的原因,并提出相应的解决方案。由此,笔者进一步分析了我国和世界化工行业的特点和发展趋势,表明我国在化工行业不断提出反倾销申请的根本原因是我国相关企业的整体技术落后,自主创新能力不足。因此,解决我国反倾销问题的关键并不是利用频繁的反倾销措施来保护少数的企业,而是给予企业相应的激励机制,鼓励引进技术的吸收和自主创新,培育良好的创新氛围,从而提高化工行业的竞争力。

    本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

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